Твърде бързо след официалното й поставяне иначе изключително сериозната тема за изменения в конституцията във връзка с членството в ЕС беше завлечена в мътните и бездънни води на политическите сметки и увъртания.
Още през 2000 г. на конференция в Софийския университет, ръководена от бъдещия председател на НС проф. Герджиков, въпросът за вида на нужните промени в конституцията и това кой може да ги осъществи бе поставен принципно. При представянето на изданието с докладите от конференцията в сградата на НС през юли 2001 г. поставих ясно въпроса за предстоящите съществени конституционни изменения заради членството в ЕС. Тогава обаче нагласата бе "в мандата на това НС да не се правят промени в конституцията".
И необходимостта от промени ни свари неподготвени. Миналата есен припряно бяха приети частични изменения за съдебната система. Неведнъж е ставало дума обаче, че те не са сред тъй наречените "промени, свързани с членството в ЕС". Те са свързани с подготовката - и създават предпоставки за изпълняване на критериите за членство, а другите сами по себе си са предпоставка за действително членство.
Неготови се оказахме и за по-съществените промени - все още не е ясен нито обхватът им, нито кой може да ги извърши. А и като особено апетитни политически, те бяха полазени от политически вятър, който облече действителното им съдържание в неадекватен партиен мъх. Към това се добави и неизбежният при такива теми дъжд от думи на иначе скучаещи мислители.
Какво ли не чухме в последните месеци по темата за Великото народно събрание! Едни залагат на юридически претенциозното, но неубедително твърдение, че Конституционният съд (КС) вече се е произнесъл по въпроса с решение № 3 от 2003 г. по повод промените в съдебната система. Ако това бе така, същият КС не би допуснал за разглеждане запитването на президента на републиката. Още повече, че в това решение №3 намираме само едно изречение по повод на промените, свързани с членството в ЕС, при това странно стърчащо извън контекста на зададения въпрос и без никакви мотиви.
Други ни убеждават, че дори да е необходимо, ВНС ще забави развитието на страната и ще я отклони от по-важни задачи. Сетиха се, че предстояли особено важни задачи и ВНС щяло да бъде излишна загуба на време, сили и, представете си, средства... Да се чуди човек четена ли е същата тая конституция и разбира ли се, че някои промени в нея могат да бъдат извършени единствено от ВНС, независимо дали това "струва много" (което при това не е и вярно) и дали е политически неизгодно някому. И че единственият критерий да има или не ВНС е именно налагат ли се такива промени, за извършването на които Конституцията категорично изисква свикването му.
Скучаещите пък се сетиха, че като свикаме ВНС, можем да направим и какви ли не други изменения, макар да нямат нищо общо с ЕС. Така възникнаха въпроси като увеличаване или намаляване на президентските правомощия, премахване на фигурата на вицепрезидента, въвеждане на горна камара, премахване на имунитетите или намаляване на броя на депутатите - впрочем, последните според мен уместни, но също така вън от темата. Чуха се дори идеи, че трябва да се свика осмо ВНС, само за да измени глава IХ на конституцията и повече да няма институция ВНС. Което очевидно също няма нищо общо с темата за измененията във връзка с ЕС и с тяхната неотложност и също май дъхти на политическо хитруване.
В крайна сметка стана ясно, че големият въпрос бил дали ВНС може да съставя правителство или сега действащото правителство ще трябва (ще може?) да продължи да действа чак до изборите за следващото редовно НС. И дали едно ВНС не може да си удължи неограничено мандата и да даде на това правителство още много месеци и дори години живот. Това, макар и абсурдно, теоретично е възможно. Просто над ВНС няма по-висша легитимна власт, а и макар да е спорно, май няма и особен контрол над актовете му. Иначе казано - въпросът е просто кой ще бъде на власт... И той погълна истинския въпрос.
А той е само един - какви изменения в конституцията са наистина наложителни преди ратифицирането (или дори още преди подписването) на договор за членство ЕС и има ли сред тях такива, които според сегашния текст на чл. 158 от основния закон могат да бъдат направени само от ВНС?
Опит за очертаване на този въпрос направи президентът на републиката със своето запитване до Конституционния съд. Какъв ще бъде отговорът е трудно да се предвиди, макар предположението за предварително известен отговор да е възможно.
Сложността на въпроса произтича от два проблема.
Първият е, че не съществува нито писано правило, нито еднотипна практика от другите 25 държави-членки (ДЧ) какви промени в националните конституции са наложителни (в смисъл на неизбежни) заради членството в ЕС. Такова изследване предстои да бъде издадено тази година. Министър Кунева предложи първоначално виждане за кръга на необходимите промени, а парламентарната комисия засега ги сведе до шест. На практика обаче по нито една все още няма завършено виждане, а наложителността на някои може аргументирано да се оспори! Разясняването им е предмет на отделен анализ, но най-кратко казано, основният проблем е конституционното допускане на уникалните принципи на Правото на ЕС, според които то изцяло става действащо право във всяка държава-членка (ДЧ) и се прилага върху цялата й територия с предимство пред всеки неин вътрешен правен акт, включително и конституцията. Правото на ЕС се ползва с непосредствена приложимост, т.е. не подлежи на ратификация или някакво друго одобряване от отделната държава, дори не се обнародва в нейния официален вестник. То има директен ефект - всеки гражданин или фирма могат директно да черпят права от европейските правни актове.
Уникалността на ЕС произтича редом с това от поставянето в основата на европейската конструкция на небивало доброволно ограничаване на властта (или компетентността, някои казват направо "суверенитета") на държавата и предоставяне на някои от нейните суверенни компетенции за съвместно упражняване с другите ДЧ чрез органите на ЕС. Това уникално предоставяне някои наричат "трансфер на суверенитет" (което е най-малкото неточно, ако не и политически и юридически некоректно!)...
Тук идва вторият проблем. Именно тези особености на ЕС позволяват аргументирано да се твърди, че е необходимо те да получат изрично конституционно допускане, което според самата конституция може да бъде направено само от ВНС. Ала в същото време нито една от очертаваните промени не попада еднозначно в обхвата по чл. 158 на Конституцията, който определя кои промени могат да бъдат правени само от ВНС.
Очевидно най-проблемен и открит е въпросът дали предоставянето на власт на наднационалния ЕС не засяга формата на държавно управление, което според чл.158, т.3 изисква ВНС. Навярно това ще бъде и най-трудното, с което конституционните съдии ще трябва да се справят.
Въпросът е може би най-сложният, пред който българският КС се е изправял. Той става не само по-сложен, но и силно изкривен от неуместното му обличане в прозрачни, но дебели партийни униформи. И сякаш не се разбира, че недовършени или некачествени конституционни изменения просто ще принудят Брюксел отново да удари звънеца, както стана преди година...
Атанас Семов*
в-к “Монитор”, 13 май 2004г.

---

*Атанас Семов e старши асистент по Право на ЕС в Софийския университет и секретар-касиер на Българската асоциация по международно право. Експерт към парламентарната Комисия за промени в конституцията. Неотдавна бяха представени неговите преводи на проекта за Конституция на Европа и на действащите Учредителни договори на ЕО и ЕС. Сега подготвя изследване на наднационалната уникалност на ЕС и нейното отражение върху националните конституции.